PENINGKATAN STANDAR AKUNTANSI INTERNASIONAL

PENINGKATAN STANDAR AKUNTANSI INTERNASIONAL
(IMPROVEMENTS TO INTERNATIONAL PUBLIC SECTOR ACCOUNTING STANDARDS)

1. Pendahuluan
International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) merupakan
penyusun standar akuntansi internasional untuk sektor publik di bawah International
Federation of Accountants (IFAC). Tahun 2005 IPSASB melakukan peningkatan
terhadap standar-standar (International Public Sector Accounting Standards/IPSAS)
yang telah diterbitkan sebelumnya. Peningkatan tersebut berupa revisi terhadap 11
standar dari 20 standar yang telah pernah diterbitkan. (Lihat Lampiran 1. IPSAS
yang Direvisi). Revisi ke-11 standar tersebut dimuat dalam draf publikasian
(exposure draft/ED) Nomor 26.
Di samping melakukan revisi terhadap standar yang ada, IPSASB juga menerbitkan
tiga ED lain. ED Nomor 25 memuat mengenai kesamaan otoritas dalam paragrafparagraf
dalam IPSAS. ED Nomor 27 berbicara mengenai penyajian informasi
anggaran dalam laporan keuangan bertujuan umum dan ED Nomor 28 mengenai
pengungkapan informasi umum keuangan sektor pemerintahan (general government
sector/GGS) untuk tujuan statistik. Seluruh ED dapat dilihat dalam Lampiran 2.
Revisi tersebut dilakukan dalam rangka konvergensi standar akuntansi internasional
sektor publik (IPSAS) dengan standar akuntansi internasional sektor komersial
(IAS/IFRS). Sebagaimana disebutkan dalam latar belakang ED 26, bahwa revisi
terhadap IPSAS dilakukan agar ada konvergensi dengan IAS yang diterbitkan tahun
2003. Usaha konvergensi ini telah dimulai sejak 2003 melalui General Improvements
Project.
Ikatan Akuntan Indonesia (IAI) sebagai anggota IFAC dimintakan masukan atas draf
publikasian (exposure draft/ED) yang dikeluarkan oleh IPSASB. Revisi IPSAS sangat penting bagi sektor publik di Indonesia. Revisi tersebut akan mengikat dalam
penyajian laporan keuangan sektor publik di Indonesia jika nanti disahkan menjadi
standar meskipun tetap diperhatikan karakteristik Indonesia. Oleh karena itu, agar
IPSAS mengakomodasi kepentingan kita maka perlu diberi masukan lewat komentar
atas ED yang diterbitkan oleh IPSASB. Pemberian masukan ini juga dimaksudkan
untuk menampilkan pemikiran-pemikiran dari Indonesia di forum internasional dalam
bidang akuntansi khususnya sektor publik. Makalah ini menguraikan beberapa
pemikiran yang relevan yang diharapkan dapat mempermudah dan mengarahkan
diskusi. Hasil diskusi ini akan disampaikan sebagai masukan pada IPSASB.

2. Proses Peningkatan Standar oleh IPSASB
Pada akhir tahun 1997, IPSASB memulai sebuah program pengembangan IPSAS
yang didasarkan kepada International Accounting Standards (IAS) yang diterbitkan
International Accounting Standard Board (IASB) tahun 1997. IPSASB
mengembangkan persyaratan-persyaratan IAS yang relevan untuk sektor publik.
IPSAS menggunakan persyaratan, struktur, dan teks yang diatur dalam IAS kecuali
ada alasan untuk tidak menggunakan hal-hal tersebut.
Pada tahun 2003 melalui proyek General Improvements, IASB menerbitkan revisi
IAS. Proyek General Improvements bertujuan untuk menghilangkan atau mengurangi
alternatif, pengulangan-pengulangan yang tidak perlu (redundancies), dan juga
konflik dalam IAS sendiri. Proyek juga berhubungan dengan isu konvergensi dan
berbagai peningkatan lainnya. Tujuan dari revisi IPSAS yang diterbitkan kali ini
adalah agar IPSAS konvergen dengan IAS yang diterbitkan tahun 2003 tersebut.
Tentu saja kalimat terakhir ini memancing pertanyaan, jika IAS berubah apakah nanti
IPSAS juga harus mengikuti? Jika ya sampai kapan? Apakah tidak mungkin bahwa
IAS yang mengikuti IPSAS?

3. Sistematika IPSAS setelah Revisi
Sampai dengan saat ini, IPSAS terdiri dari 20 pernyataan standar yaitu IPSAS nomor
1 sampai dengan nomor 20. Revisi yang dilakukan atas 11 pernyataan, sebagaimana dimuat dalam ED 26, tidak akan menghilangkan pernyataan yang ada. Revisi hanya
sekedar mengubah isi dari pernyataan yang sudah ada sebelumnya.
Akan tetapi dari ED lainnya yaitu ED 25, ED 27, dan ED 28 jika nanti disetujui akan
muncul dua pernyataan standar baru. ED 25 ”persamaan otoritas paragraf” tidak akan
menghasilkan atau dituangkan dalam bentuk pernyataan standar baru. Perubahan
yang terjadi hanya pada pengantar IPSAS (Preface to IPSAS). ED 27 dan ED 28 yang
akan memunculkan pernyataan standar baru. Dengan demikian jika nanti ED 27 dan
ED 28 disahkan maka IPSAS terdiri dari 22 pernyataan standar.

4. Basis Akuntansi Keuangan dan Anggaran
Basis akuntansi yang dianut akan mempengaruhi penyajian laporan keuangan.
Penyajian pendapatan dan biaya akan berbeda jika pilihan bais yang dianut berbeda.
Basis akuntansi yang lazim dikenal adalah basis kas dan basis akrual. Jika digunakan
basis kas maka tidak ada piutang dari pendapatan karena pendapatan diakui hanya
pada saat kas diterima.
Basis akuntansi yang digunakan dalam seluruh standar yang dikeluarkan oleh IPSAS
adalah basis akrual. Dalam Glossary Handbook of IPSAS 2003 misalnya dapat dilihat
definisi basis akrual tetapi definisi basis kas tidak dicantumkan. Kemudian dalam
ruang lingkup (scope) IPSAS 1 baik yang lama maupun yang diuraikan dalam revisi
ini, IPSAS diterapkan untuk penyajian laporan keuangan berbasis akrual.
Penyajian laporan keuangan sektor publik harus terkait dengan anggarannya.
Penyajian laporan keuangan di sektor publik menuntut penyajian anggaran. Hal ini
sesuai dengan ciri khas publik sektor sebagai organisasi yang tidak mencari laba tipe
B (Type B non-profit) menurut penggolongan R.N. Anthony (dalam Rowan Jones dan
Maurice P., 2000:130). Anggaran meliputi pendapatan dan belanja. Pertanyaannya
adalah apakah anggaran juga mempermasalahkan basis akuntansi dalam penyajian
laporan keuangan? ED 27 menyajikan hal yang menarik dalam hubungan basis akuntansi dalam
penyajian laporan keuangan dan penyajian informasi anggaran dalam laporan
keuangan untuk tujuan umum. Jika dalam IPSAS sebelumnya menggunakan basis
akrual maka dalam ruang lingkup ED 27 ini dianut dua basis yaitu basis akrual dan
juga basis kas. Sebagaimana dinyatakan dalam paragraf 2 ”An entity that prepares
and presents general purpose financial statements under accrual or cash basis of
accounting in accordance with…” Selanjutnya dalam paragraf 4 dinyatakan jika basis
akrual yang digunakan maka harus dibaca berkaitan dengan IPSAS sedangkan jika
digunakan basis kas maka standar harus dibaca dalam konteks IPSAS basis kas (The
Cash Basis IPSAS, ”Financial Reporting Under the Cash Basis of Accounting”).
Uniknya lagi bahwa pembandingan antara anggaran dengan realisasi dapat dilakukan
baik anggaran disajikan dengan basis yang sama maupun yang berbeda dengan basis
untuk penyajian laporan keuangan untuk tujuan umum.

5. Standar Akuntansi Sektor Publik dan Sektor Komersial: Harus Konvergen atau
Paralel?
Saat ini ada dua jenis organisasi atau sektor yang berimplikasi pada penyusunan
standar akuntansi. Satu jenis organisasi atau sektor adalah sektor komersial atau yang
disebut juga dengan sektor bisnis, sektor privat, atau sektor yang mencari laba (profit
motive/seeking organization). Sektor yang lain adalah sektor sosial atau yang disebut
juga dengan sektor publik atau organisasi yang tidak mencari laba (not for profit
organization). Pengertian privat dan publik sebenarnya memiliki pengertian dan
konsep yang sangat luas yang dikembangkan dalam berbagai bidang seperti ekonomi,
politik, administrasi publik, sosiologi dll. Tulisan ini tidak dimaksudkan untuk
membahas tuntas mengenai perbedaan konsep privat dan publik tetapi ingin melihat
latar belakang kedua sektor ini dalam hubungan dengan akuntansi khususnya standar
akuntansi. Hal ini sangat penting karena tulisan ini membahas mengenai standar
akuntansi sektor publik tetapi dalam hubungannya dengan standar sektor
privat/bisnis. Sektor bisnis berbeda dari sektor pemerintah dan organisasi nirlaba. Granof (1998:3-
8) mencatat ada 12 hal yang membedakan pemerintah dan organisasi nirlaba dengan
bisnis yaitu:
1) Different in missions;
2) Budget, not the marketplace govern;
3) Expenditures may drive revenues;
4) The budget, not the annual report is the most significant financial
document;
5) Budgets drive accounting and financial reporting;
6) Need to assure interperiod equity;
7) Revenues not indicative of demand for goods or services;
8) Not direct link between revenues and expenses;
9) Capital assets may neither produce revenues nor save costs;
10) Resources may be restricted;
11) No distinct ownership interests;
12) Less distinction between internal and external accounting and reporting.

Selanjutnya dikatakan oleh Granof (1998: 8-10) karakteristik lain dari organisasi
pemerintah dan nirlaba dengan bisnis yang berimplikasi pada akuntansi:
1) Many different types of governments and not-for-profits
Banyaknya jenis pemerintahan dan organisasi nirlaba yang
mengakibatkan kesulitan dalam penyusunan standar yang dapat berlaku
untuk seluruh jenis organisasi;
2) Short-term focus of manager
Masa kepemimpinan seorang kepala unit pemerintahan biasanya singkat.
Dalam masa yang singkat, seorang pimpinan ingin menunjukkan prestasi
yang tidak sebenarnya (cosmetic improvements) dalam anggaran dan
laporan keuangannya dengan menggunakan tehnik penganggaran dan
akuntansi.
3) Governments and not-for-profits engage in business type activities
Unit-unit pemerintah atau organisasi nirlaba tertentu melakukan aktivitas
seperti layaknya aktivitas bisnis. Pemerintah kota melakukan jasa
pengangkutan sampah misalnya. Jenis ini mengharuskan pengembangan
prinsip-prinsip yang berbeda untuk jenis organisasi yang dimaksud.

Wittrup setelah membahas pemikiran John Maynard Keynes membedakan
karakteristik institusi sosial dan institusi bisnis dalam hal modal (capital equity).
Wittrup (dalam Ramanathan dan Hegstad 1982:133) menyatakan:
One of the distinguishing economic characteristics of a social institution is
that its equity capital has been donated. That is to say, the sources of equity
capital retain no propreatary interest in it. In contrast, the equity capital of a
business has been invested, i.e., the providers of capital retain a propreatary
interest through the holding of shares or other means. In such cases, the
investors expect to realize an economic return, either in the form of dividends
or through an appreciation in the value of the interest they hold. (pemberian
cetak tebal penekanan dari penulis)
Dari pendapat di atas sangat jelas perbedaan antara organisasi bisnis dan sosial.
Dalam terminologi akuntansi, modal yang ada dalam kelompok ekuitas neraca
organisasi sosial adalah modal donasi. Sedangkan di organisasi bisnis modal dalam
kelompok ekuitas berupa modal saham atau bentuk lainnya yang diharapkan akan
dapat memberikan imbalan ekonomi bagi para pemodal.

Penelusuran pengertian organisasi bisnis dan non-bisnis yang mempengaruhi
akuntansi dilakukan oleh R. N. Anthony yang dimuat dalam Financial Accounting in
Nonbusiness Organization (1978). Sebagaimana ditemukan oleh R.N. Anthony
(dalam Rowan Jones dan Maurice P., 2000:128) organisasi dapat dibagi menjadi tiga
kategori sebagai berikut:
1) Profit Oriented- organisasi yang tujuan utamanya adalah mencari laba;
2) Type A Non-profit- organisasi nirlaba yang sumber keuangannya
seluruhnya diperoleh dari pendapatan dari penjualan barang dan jasa;
3) Type B Non-profit- organisasi nirlaba yang memperoleh pendapatan
utamanya dari sumber selain penjualan barang dan jasa.
Kategori 1) contohnya adalah perusahaan publik/perusahaan negara/daerah dan
kategori 3) contohnya adalah pemerintah atau pemerintah daerah yang memperoleh
pendapatannya dari pajak, hibah dll. Kategori 2) sebenarnya sangat sulit karena
berada di tengah-tengah. Contoh di Inggris untuk kategori 2) ini adalah industri
nasional (nationalised industries), di Indonesia Badan Layanan Umum (BLU)
mungkin dapat dijadikan sebagai contoh kategori ini.

Tujuan R.N. Anthony menggolongkan organisasi dalam kategori di atas adalah untuk
menjawab pertanyaan bagaimana organisasi bisnis dan nonbisnis dibedakan untuk
tujuan penyusunan standar akuntansi? Untuk itu dia menawarkan tiga alternatif yaitu
pembedaan menurut profit/nonprofit (profit/nonprofit distinction), pembedaan sumber
pembiayaan (source of finance distinction), dan tidak membedakan sama sekali (no
distinction).
Organisasi yang mencari profit, profit itu sendiri menjadi ukuran kinerja. Tugas
akuntansi disini adalah mengukur laba. Sementara itu untuk organisasi yang tidak
mencari laba, ukuran profit bukanlah ukuran kinerja yang tepat. Dengan demikian
akuntansi untuk kedua hal ini juga berbeda. Organisasi yang tidak mencari laba
tujuannya bukan hanya satu tetapi banyak. Oleh karena itu laporan akuntansi harus
dapat menyajikan informasi untuk memenuhi tujuan yang banyak tersebut.
Konsekwensinya, jika di organisasi yang mencari laba hanya ada satu set akun (single
set of accounts) sementara itu untuk organisasi yang tidak mencari laba terdapat
banyak rangkaian akun (series of accounts). Organisasi yang mencari laba biasanya
didanai dari modal saham (shareholder equity). Dengan demikian dibutuhkan
informasi mengenai pengembalian (return) dari kegiatan investasi. Di organisasi yang
tidak mencari laba tidak ada risiko modal yang diinvestasikan sehingga informasi
mengenai pengembalian modal menjadi tidak penting.
Berdasarkan sumber keuangan, organisasi yang mencari laba (profit oriented) dan
organisasi Type A Non-profit sumber utama keuangannya adalah pendapatan dari
hasil penjualan. Artinya, produk organisasi telah diuji oleh pasar. Dengan demikian
selisih pendapatan dan biaya menjadi ukuran kinerja. Di sisi lain, organisasi Type B
Non-profit, pendapatan berasal dari yang non-revenue seperti pajak hanya
menunjukkan ukuran kinerja yang sempit. Yang juga harus diukur adalah apa yang
seharusnya dibelanjakan tanpa memandang apakah pasar akan menerima atau tidak.
Dalam organisasi Type B Non-profit karena pendanaannya tidak berasal dari
penjualan barang dan jasa maka ada batasan-batasan yang harus diikuti. Dalam hal seperti ini adalah suatu kesalahan jika dana digunakan untuk tujuan lain dari yang
seharusnya. Sistem akuntansi harus dikembangkan untuk menangani jenis-jenis
batasan ini maka digunakan akuntansi dana (fund accounting). Oleh karena profit
sangat penting bagi perusahaan profit oriented dan Type A Non-profit maka akunakun
yang disajikan merupakan akun final yang merupakan instrumen utama
akuntabilitas keuangan. Untuk Type B Non-profit, akun-akun final memang penting
dalam menjelaskan bagaimana uang dibelanjakan. Hal yang sama pentingnya adalah
anggaran karena anggaran menentukan jumlah yang dapat dipungut. Artinya
anggaran sangat penting dalam akuntabilitas keuangan dan juga berarti bahwa akunakun
final disertakan untuk tujuan pembandingan informasi anggaran.
Berdasarkan alternatif yang ketiga yaitu tidak ada pembedaan (no distinction)
dijelaskan bahwa sebenarnya ada hal-hal yang dapat dilakukan tanpa membedakan
tujuan dan juga sumber pembiayaannya. Misalnya, sistem pencatatan berpasangan
(double entry) merupakan hal yang universal. Interpretasi yang berbeda mungkin
dapat dilakukan untuk organisasi yang berbeda tetapi informasi dasar yang
dibutuhkan sebenarnya sama. Informasi dasar tersebut dapat ditemui dalam Operating
Statement, Balance Sheet, dan Cashflow Statement. Model organisasi bisnis
umumnya dimengerti dengan baik dan dapat diterapkan terhadap seluruh organisasi.
Karena laporan keuangan digunakan untuk melakukan monitoring terhadap
penggunaan sumber daya ekonomi maka basis yang digunakan harus sama. Ada
konsep-konsep yang berlaku di hampir seluruh organisasi seperti modal (capital),
harga barang jasa yang dihasilkan (cost of services provided). Ini menjadi konsep
penyatu (the unifying concepts) sehingga pembedaan-pembedaan tadi tidak terlalu
menjadi masalah.
Dari uraian di atas dapat dilihat bahwa sebenarnya sektor bisnis/profit oriented dan
sektor nonbisnis/non profit oriented mempunyai perbedaan yang sangat mendasar.
Meskipun ada yang menyajikan alternatif bahwa tidak perlu ada pembedaan tetapi
organisasi kedua sektor ini tetap berbeda sehingga berpengaruh juga terhadap
penyusunan standar akuntansi untuk kedua sektor ini.

Standar akuntansi yang diterbitkan oleh IFAC juga tetap menunjukkan bahwa sektor
bisnis dan sektor publik tetap berbeda. Hal ini diwujudkan dalam pembentukan dua
badan penyusun standar yang terpisah yaitu IASB yang menyusun stadar untuk sektor
bisnis sedangkan untuk sektor publik ada IPSASB. IASB menerbitkan IAS sedangkan
IPSASB menerbitkan IPSAS.
Ada usaha yang dilakukan untuk mendekatkan atau mungkin menyatukan kedua
stadar ini yaitu dalam bentuk konvergensi seperti yang tercantum dalam ED. Akan
tetapi meskipun nanti ED ini diterima, tetap ada standar di sektor publik dan ada
standar di sektor bisnis. Hal ini sudah dapat dilihat bahwa meskipun dilakukan
konvergensi tetap ada hal-hal tertentu yang tidak dapat diterapkan di sektor publik.
Dalam setiap ED kecuali IPSAS 12, 13, 14, disertakan pembandingan IPSAS dengan
IAS (Comparison to IAS). Artinya masih tetap ada perbedaan meskipun telah
dilakukan konvergensi.
Hal lain yang perlu ditambahkan adalah mengenai definisi sektor publik yang dianut
oleh IFAC. Apakah sektor publik termasuk organisasi nirlaba di luar pemerintah?
Apakah perusahaan negara/daerah termasuk dalam sektor publik? Dalam Handbook
of IPSAS 2003 Edition, halaman 10 disebutkan “public sector refers to national
governments, local governments, and related governmental entities (e.g agencies,
boards, commissions, and enterprises)” Definisi atau penjelasan ini menunjukkan
bahwa ruang lingkup sektor publik yang dimaksudkan dalam IPSAS adalah
pemerintah tidak termasuk organisasi nirlaba lainnya.
6. Pokok-Pokok Revisi IPSAS
IPSASB melakukan revisi terhadap standar yang pernah diterbitkan dalam rangka
konvergensi IPSAS dengan IAS/IFRS. Dalam masing-masing ED disertakan latar
belakang perubahan dan juga bentuk-bentuk perubahan yang dilakukan. Di bagian
akhir beberapa ED juga disertakan semacam dasar pemikiran yang menjadi dasar simpulan (basis for conclusion). Dalam setiap ED dan juga setiap pernyataan standar
(IPSAS) juga dimintakan komentar/tanggapan.
Berikut ini diuraikan secara ringkas masing-masing ED dan dan juga masing-masing
standar yang direvisi dalam ED 26 yang berisi latar belakang, perubahan-perubahan
yang dilakukan, dan juga komentar dan masukan yang diharapkan oleh IPSASB.
Sebagaimana dijelaskan sebelumnya bahwa lingkup sektor publik adalah pemerintah.
Oleh karena itu dalam memberikan tanggapan terhadap masing-masing substansi
revisi perlu diarahkan pada kondisi yang ada di pemerintah Indonesia.

1) Exposure Draft Nomor 25 Kesamaan Otoritas setiap Paragraf
a. Latar Belakang
Paragraf-paragraf dalam International Public Sector Accounting Standar
(IPSAS) terdiri dari dua tipe. Tipe yang pertama adalah paragraf yang dicetak
dengan huruf tebal dan miring dan tipe yang kedua adalah paragraf yang
dicetak dengan huruf biasa. Paragraf yang dicetak dengan huruf tebal dan
miring adalah paragraf standar dan paragraf yang dicetak dengan huruf biasa
adalah paragraf komentar (penjelas). Dalam setiap pernyataan standar IPSAS
dicantumkan pengantar (preface) yang menjelaskan makna kedua tipe
paragraf ini. Dalam pengantar setiap pernyataan tersebut dinyatakan bahwa
standar dicetak dalam bentuk huruf tebal dan miring yang harus dibaca dalam
konteks paragraf komentar.
Pembagian dalam dua tipe paragraf mengandung makna bahwa paragraf
standar merupakan paragraf yang mengikat dan wajib diikuti sedangkan
paragraf penjelas tidak wajib atau wajib hanya jika dihubungkan dengan
paragraf standarnya. Dengan kata lain kedua jenis paragraf tersebut tidak
memiliki otoritas yang sama, paragraf standar memiliki otoritas yang lebih
tinggi dibandingkan dengan paragraf komentar.
IPSASB berpendapat bahwa kedua jenis paragraf tersebut mempunyai otoritas
yang sama. Oleh karena itu, IPSASB mengusulkan adanya perubahan dalam
pengantar. Kesamaan otoritas ini juga sudah diterapkan dalam standar untuk sektor komersial (International Financial Reporting Standards/IFRS) yang
diterbitkan oleh International Accounting Standard Board (IASB), sehingga
penerapan kesamaan otoritas paragraf ini dalam IPSAS konsisten dengan
kebijakan konvergensi (IPSASB’s IFRS Convergence Policy). Bentuk huruf
dalam paragraf tetap dua jenis seperti yang ada sekarang ini tetapi dijelaskan
dalam pengantar bahwa paragraf dalam huruf tebal dan miring merupakan
prinsip utama (main principles). Kedua paragraf memiliki otoritas yang sama
(equal authority).
b. Komentar atau Masukan yang Diharapkan
Apakah anda setuju dengan amandemen terhadap Pengantar yang menyatakan
bahwa paragraf yang dicetak tebal dan miring mempunyai otoritas yang sama
dengan paragraf yang dicetak dengan huruf biasa?

2) Exposure Draft Nomor 26
Sebagaimana dijelaskan sebelumnya, usaha peningkatan IPSAS dilakukan
dengan konvergensi IPSAS dan IAS. Usaha konvergensi ini dilakukan dengan
cara merevisi 11 standar dari 20 standar yang telah diterbitkan IPSAS. Revisi
seluruh standar tersebut dimuat dalam ED Nomor 26 ini.

Berikut ini akan diuraikan perubahan-perubahan setiap standar yang direvisi.
(a) IPSAS 1, “Presentation of Financial Statements”
a) Latar Belakang
Perubahan terhadap IPSAS 1 dilakukan dalam rangka
konvergensi dengan IAS. IAS juga memiliki standar yang sama
dengan IPSAS 1 ini yaitu IAS 1. Maka di bagian akhir draf
IPSAS 1 dicantumkan perbandingan antara hal-hal yang diatur
dalam IPSAS 1 ini dan yang diatur dalam IAS 1 (Comparison
with IAS 1).
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan yang dilakukan dalam IPSAS 1 meliputi perubahan
dalam ruang lingkup, definisi, penyajian yang wajar,
pengklasifikasian aset dan kewajiban, serta penyajian dan
pengungkapan.
Perubahan penting yang dilakukan ruang lingkup adalah
memindahkan isi:
- IPSAS 1 ke IPSAS 3 mengenai ”Kebijakan akuntansi,
perubahan dalam estimasi akuntansi dan kesalahan”
karena persyaratan yang diatur di IPSAS 1 ini lebih
tepat diatur di IPSAS 3;
- IPSAS 3 ke IPSAS 1 mengenai syarat-syarat penyajian
surplus dan defisit.
Perubahan penting dalam definisi dalam bentuk adanya istilah
baru yang didefinisikan yaitu impracticable dan notes.
Perubahan berikutnya adalah mengubah istilah materiality
dengan material dan menambahkan definisinya.
Perubahan lainnya adalah menghilangkan definisi yang tidak
perlu seperti associates, borrowing cost, cash, cash equivalent
dst. Kemudian istilah extraordinary items, fundamental errors
net surplus/deficit dan beberapa istilah lainnya tidak digunakan
lagi.
Dalam hal penyajian ditambahkan pengertian penyajian yang
wajar (fair presentation) di paragraf 27. Penyimpangan dari
IPSAS dimungkinkan untuk syarat tertentu yang diatur dalam
paragraf 31-37.
Pengklasifikasian aset dan kewajiban juga mengalami beberapa
perubahan dalam pengaturannya. Tetapi pengaturan yang lebih
banyak ditambahkan adalah pengaturan mengenai kewajiban
(liabilities). Misalnya urutan klasifikasi aset berdasarkan
likuiditas untuk aset dan kewajiban dilaksanakan jika dianggap lebih relevan (par. 70). Kewajiban yang diperdagangkan
dianggap sebagai kewajiban lancar (par. 80).
Dalam hal penyajian dan pengungkapan, ada beberapa
perubahan penting yang dilakukan dalam Statement of
Performance, Statement of Changes in Net Aset/Equity dan
juga Notes.
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
(1) Apakah anda setuju bahwa IPSAS 1 harus direvisi
seperti yang diusulkan ini untuk konvergen dengan
ekuivalen IAS 1? (Question 1, IPSAS 1 hal. 6).
(2) Extraordinary items tidak didefinisikan dalam revisi
ini. Penyajian extraordinary items tidak dianjurkan dan
tidak dilarang baik di lembar muka maupun catatan,
apakah anda setuju extraordinary items tidak
didefinisikan dan juga tidak dilarang dan tidak
diajurkan secara eksplisit dalam IPSAS 1? (Question 2,
IPSAS 1 hal. 6)

(b) IPSAS 3, “Net Surplus or Deficit for Period, Fundamental Errors,
and Changes in Accounting Policies”
a) Latar Belakang
Perubahan ini dilakukan juga dalam rangka penyesuaian atau
konvergensi dengan IAS yang diatur dalam IAS 8. Maka di
bagian akhir draf IPSAS 3 dicantumkan perbandingan antara
hal-hal yang diatur dalam IPSAS 3 dan yang diatur dalam IAS
8 (Comparison with IAS 8).
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan yang dilakukan meliputi perubahan nama, ruang
lingkup, definisi, materiality, Net surplus or deficit for the Period, Accounting Policies, Error, Pengecualian untuk
impractibles, dan juga pengungkapan (disclosure).
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
Apakah anda setuju bahwa IPSAS 3 harus direvisi seperti yang
diusulkan ini untuk konvergen dengan ekuivalen IAS 8?
(Question 1, IPSAS 3 hal. 63).

(c) IPSAS 4, “The Effect of Changes in Foreign Exchange Rates”
a) Latar Belakang
Perubahan ini dilakukan juga dalam rangka penyesuaian atau
konvergensi dengan IAS yang diatur dalam IAS 21. Maka di
bagian akhir draf IPSAS 4 dicantumkan perbandingan antara
hal-hal yang diatur dalam IPSAS 4 dan yang diatur dalam IAS
21 (Comparison with IAS 21).
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan yang dilakukan meliputi ruang lingkup, definisi,
functional currency, Integral Foreign Operational versus
Foreign Entities, Pelaporan transaksi mata uang asing,
penggunaan mata uang selain mata uang fungsional,
pengungkapan, dan ketentuan transisi.
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
(1) Apakah anda setuju bahwa IPSAS 4 harus direvisi
seperti yang diusulkan ini untuk konvergen dengan
ekuivalen IAS 21? (Question 1, IPSAS 4 hal. 94).
(2) IPSAS 4 yang direvisi tidak berhubungan dengan
akuntansi lindung nilai untuk mata uang asing selain
pengklasifikasian nilai tukar tertentu yang
dipertanggung jawabkan sebagai lindung nilai investasi bersih dalam investasi di entitas luar negeri. Apakah
anda setuju bahwa yang diusulkan dalam IPSAS 4 tidak
harus diterapkan untuk transaksi derivatif dan
saldonya yang berasal dari lingkup internasional yang
relevan atau standar akuntansi nasional yang
berhubungan dengan pengakuan dan pengukuran
instrumen keuangan? (Question 2, IPSAS 4 hal. 94).

(d) IPSAS 6, “Consolidated Financial Statements and Accounting for
Controlled Entities”
a) Latar Belakang
Perubahan ini dilakukan juga dalam rangka penyesuaian atau
konvergensi dengan IAS yang diatur dalam IAS 27. Maka di
bagian akhir draf IPSAS 6 dicantumkan perbandingan antara
hal-hal yang diatur dalam IPSAS 6 dan yang diatur dalam IAS
27 (Comparison with IAS 27).
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan yang dilakukan meliputi perubahan nama, ruang
lingkup, definisi, pengecualian-pengecualian dalam penyajian
laporan konsolidasi, prosedur konsolidasi, laporan keuangan
yang terpisah, dan juga mengenai pengungkapan.
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
(1) Apakah anda setuju bahwa IPSAS 6 harus direvisi seperti
yang diusulkan ini untuk konvergen dengan ekuivalen IAS
27? (Question 1, IPSAS 6 hal. 120).
(2) Apakah anda setuju bahwa dalam laporan keuangan
terpisah investor, investasi pada entitas terkontrol
(controlled entity) dan asosiasi harus dicatat dengan at cost
atau sebesar instrumen keuangan sesuai dengan standar akuntansi internasional atau nasional yang berhubungan
dengan pengakuan dan pengukuran instrumen keuangan?
Atau sebagai alternatif, apakah anda setuju bahwa investasi
seperti ini harus dicatat secara spesifik seperti diatur dalam
IPSAS 6? (Question 2, IPSAS 6 hal. 120).
(3) Apakah anda setuju bahwa daftar entitas terkontrol yang
signifikan harus di-disclose dalam laporan konsolidasi
entitas pengendali (controlling entity)? (Question 3, IPSAS
6 hal. 120).

(e) IPSAS 7, “Accounting for Investments in Associates”
a) Latar Belakang
Perubahan ini dilakukan juga dalam rangka penyesuaian atau
konvergensi dengan IAS yang diatur dalam IAS 28. Maka di
bagian akhir draf IPSAS 7 dicantumkan perbandingan antara
hal-hal yang diatur dalam IPSAS 7 dan yang diatur dalam IAS
28 (Comparison with IAS 28).
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan yang dilakukan meliputi perubahan nama, ruang
lingkup, definisi, pengaruh signifikan, penerapan metode
ekuitas, penurunan kerugian, laporan keuangan terpisah, dan
juga mengenai pengungkapan.
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
(1) Apakah anda setuju bahwa IPSAS 7 harus direvisi seperti
yang diusulkan ini untuk konvergen dengan ekuivalen IAS
28? (Question 1, IPSAS 7 hal. 158).
(2) Apakah anda setuju bahwa ruang lingkup IPSAS 7 ini tidak
diterapkan untuk investasi tertentu kecuali asosiasi yang
dimiliki oleh organisasi modal ventura, mutual funds, unit trusts dan entitas sejenis jika investasi ini diukur dengan
nilai wajar sesuai dengan standar akuntansi internasional
atau nasional yang berhubungan dengan instrumen
keuangan? (Question 2, IPSAS 7 hal. 158).
(3) Apakah anda setuju bahwa investor tidak memerlukan
equity account investasinya jika seluruh kriteria di paragraf
19 terpenuhi? (Question 3, IPSAS 7 hal. 158).

(f) IPSAS 8, “Financial Reporting of Interests in Joint Ventures”
a) Latar Belakang
Perubahan ini dilakukan juga dalam rangka penyesuaian atau
konvergensi dengan IAS yang diatur dalam IAS 31. Maka di
bagian akhir draf IPSAS 8 dicantumkan perbandingan antara
hal-hal yang diatur dalam IPSAS 8 dan yang diatur dalam IAS
31 (Comparison with IAS 31).
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan-perubahan yang dilakukan meliputi judul standar,
ruang lingkup, definisi, pengecualian penerapan konsolidasi
proporsional atau metode ekuitas, laporan keuangan terpisah,
dan juga mengenai pengungkapan.
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
(1) Apakah anda setuju bahwa IPSAS 8 harus direvisi seperti
yang diusulkan ini untuk konvergen dengan ekuivalen IAS
31? (Question 1, IPSAS 8 hal. 180).
(2) Apakah anda setuju bahwa ruang lingkup IPSAS 8 ini tidak
diterapkan untuk investasi tertentu kecuali asosiasi yang
dimiliki oleh organisasi modal ventura, mutual funds, unit
trusts dan entitas sejenis jika investasi ini diukur dengan
nilai wajar sesuai dengan standar akuntansi internasional atau nasional yang berhubungan dengan instrumen
keuangan? (Question 2, IPSAS 8 hal. 180).

(g) IPSAS 12, “Inventories”
a) Latar Belakang
Perubahan ini dilakukan juga dalam rangka penyesuaian atau
konvergensi dengan IAS yang diatur dalam IAS 2. Akan tetapi
tidak disertakan pembandingan antara IPSAS 12 dan IAS 2.
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan yang dilkukan meliputi tujuan dan ruang lingkup,
biaya persediaan, dan juga mengenai pengungkapan.
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
(1) Apakah anda setuju bahwa IPSAS 12 harus direvisi seperti
yang diusulkan ini untuk konvergen dengan ekuivalen IAS
2? (Question 1, IPSAS 12 hal. 207).
(2) Diusulkan bahwa aset biologis yang berhubungan dengan
aktivitas atau produk pertanian pada saat panen dicatat
sesuai dengan standar internasional atau nasional yang
berhubungan dengan pertanian dikecualikan dari ruang
lingkup. Apakah anda setuju dengan pengecualian ini?
(Question 2, IPSAS 12 hal. 207).

(h) IPSAS 13, “Leases”
a) Latar Belakang
Perubahan ini dilakukan juga dalam rangka penyesuaian atau
konvergensi dengan IAS yang diatur dalam IAS 17. Akan
tetapi tidak dicantumkan perbandingan antara hal-hal yang
diatur dalam IPSAS 13 dan IAS 17.
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan yang dilakukan meliputi definisi, klasifikasi sewa
guna tanah dan bangunan, Biaya awal yang dikeluarkan oleh
lessor.
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
(1) Apakah anda setuju bahwa IPSAS 13 harus direvisi seperti
yang diusulkan ini untuk konvergen dengan ekuivalen IAS
17? (Question 1, IPSAS 13 hal. 215).
(2) Diusulkan bahwa IPSAS 13 tidak diterapkan sebagai dasar
pengukuran untuk aset biologis yang dipegang oleh lesse
dalam pembiayaan dengan leasing dan aset biologis yang
disediakan oleh lessor yang dicatat sesuai dengan standar
internasional atau nasional yang berhubungan dengan
pertanian. Apakah anda setuju dengan pengecualian ini?
(Question 1, IPSAS 13 hal. 215).

(i) IPSAS 14, “Events After the Reporting Date”
a) Latar Belakang
Perubahan ini dilakukan juga dalam rangka penyesuaian atau
konvergensi dengan IAS yang diatur dalam IAS 10. Akan
tetapi tidak dicantumkan perbandingan antara hal-hal yang
diatur dalam IPSAS 14 dan IAS 10.
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan yang dilakukan hanya pada pengumuman dan
pembagian dividen setelah tanggal pelaporan.
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
Apakah anda setuju bahwa IPSAS 14 harus direvisi seperti
yang diusulkan ini untuk konvergen dengan ekuivalen IAS 10?
(Question 1, IPSAS 14 hal. 228).

(j) IPSAS 16, “Investment Property”
a) Latar Belakang
Perubahan ini dilakukan juga dalam rangka penyesuaian atau
konvergensi dengan IAS yang diatur dalam IAS 40. Maka di
bagian akhir draf IPSAS 16 dicantumkan perbandingan antara
hal-hal yang diatur dalam IPSAS 16 dan yang diatur dalam IAS
40 (Comparison with IAS 40).
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan yang dilkukan meliputi pengaturan bunga dalam
operating lease, dan perubahan yang dimaksudkan untuk
memenuhi persyaratan yang diatur dalam IPSAS 17.
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
Apakah anda setuju bahwa IPSAS 16 harus direvisi seperti
yang diusulkan ini untuk konvergen dengan ekuivalen IAS 40?
(Question 1, IPSAS 16 hal. 235).

(k) IPSAS 17, “Property, Plant and Equipment”
a) Latar Belakang
Perubahan ini dilakukan juga dalam rangka penyesuaian atau
konvergensi dengan IAS yang diatur dalam IAS 16. Maka di
bagian akhir draf IPSAS 17 dicantumkan perbandingan antara
hal-hal yang diatur dalam IPSAS 17 dan yang diatur dalam IAS
16 (Comparison with IAS 16).
b) Perubahan-Perubahan Penting yang Dilakukan
Perubahan yang dilakukan meliputi perubahan dalam definisi,
pengakuan, pengukuran dan pengakuan, penyusutan,
kompensasi impairmen, dan juga mengenai tidak pengakuan
(derecognition).
c) Komentar dan Masukan yang Diharapkan:
(1) Apakah anda setuju bahwa IPSAS 17 harus direvisi seperti
yang diusulkan ini untuk konvergen dengan ekuivalen IAS
16? (Question 1, IPSAS 17 hal. 270).
(2) Apakah anda setuju dengan Implementation Guide 1 yang
memasukkan frekwensi penilaian aset tetap seperti yang
diusulkan dalam IPSAS 17? (Question 2, IPSAS 17 hal.
270).
(3) Apakah anda setuju bahwa cocok untuk mensyaratkan
entitas sektor publik untuk menyusutkan setiap bagian dari
aset tetap secara terpisah dengan biaya yang signifikan
dihubungkan dengan biaya keseluruhan? (Question 3,
IPSAS 17 hal. 270).

3) Exposure Draft Nomor 27 “Presentation of Budget Information in
Financial Statements”
a. Latar Belakang
Pemerintah diwajibkan membuat anggaran dan menyajikan informasi
anggaran sebagai dokumen publik. Anggaran menunjukkan karakteristik
rencana keuangan pemerintah periode yang akan datang. Anggaran berfungsi
sebagai alat pengendalian dan merupakan komponen penting bagi pemerintah
dan juga parlemen untuk melihat dimensi keuangan dari kegiatan pemerintah.
Bagi pengguna laporan keuangan, informasi anggaran ini kadang-kadang
lebih penting dari informasi keuangan lainnya.
IPSAS 1 mendorong (encourages), tetapi tidak mewajibkan informasi
mengenai pembandingan antara jumlah anggaran dengan realisasinya. IPSAS
basis kas (The Cash Basis IPSAS, ”Financial Reporting Under the Cash Basis
of Accounting”) juga mendorong penyajian informasi anggaran dengan
realisasinya. ED ini berbeda dengan ED sebelumnya atau IPSAS sebelumnya.
ED ini diterapkan sama untuk entitas yang menyajikan informasi keuangan
untuk tujuan umum dengan basis akrual dan entitas yang menyajikan
informasi keuangan untuk tujuan umum sesuai dengan basis kas IPSAS.
Tujuan dari ED ini adalah mengusulkan bahwa informasi keuangan untuk
tujuan umum diwajibkan memuat informasi anggaran meliputi pembandingan
jumlah anggaran dengan realisasinya.
b. Komentar dan Masukan yang Diharapkan
Sesuai dengan dengan latar belakang yang telah diuraikan sebelumnya,
IPSASB mengharapkan adanya komentar yang berharga. Berbagai usulan
dalam ED yang diterbitkan tetapi dimintakan komentar spesifik atas usulanusulan
sebagai berikut:
(a) Mewajibkan (to require) pembandingan anggaran dengan realisasinya
sebagai bagian dari laporan keuangan untuk tujuan umum (general
purpose financial statements/GPFSs);
(b) Mewajibkan penjelasan (disclosure) alasan perbedaan anggaran dan
relaisasi yang material kecuali perbedaan tersebut telah dijelaskan
dalam dokumen publik waktu yang bersamaan. IPSASB
mengharapkan komentar apakah alasan ini diwajibkan (should be
required) atau hanya didorong untuk disajikan (should be
encouraged).
(c) Penyajian pembandingan anggaran dengan realisasi dalam GPFS
dilaksanakan hanya jika basis yang digunakan GPFS sama dengan
anggaran (par.15). IPSASB meminta pendapat apakah angka-angka
anggaran yang diwajibkan untuk disajikan dalam lembar muka
laporan keuangan ketika jumlah anggaran dan akrual dalam GPFS
disajikan dengan basis yang dapat diperbandingkan (on a comparable
basis)?
(d) Mewajibkan bahwa penjelasan yang harus dibuat dalam laporan yang
diterbitkan apakah perbedaan antara anggaran dengan realisasi timbul
dari realokasi dalam anggaran itu sendiri atau faktor lain seperti
pergeseran kebijakan, bencana alam atau hal-hal lain yang tidak
kelihatan.
(e) Mewajibkan pembandingan jumlah anggaran dengan realisasi yang
harus dibuat dalam basis yang sama, bahkan meskipun basis yang
dianut berbeda.
(f) Mewajibkan rekonsiliasi jumlah realisasi berdasarkan berdasarkan
anggaran dengan realisasi yang disajikan berdasarkan GPFS.

IPSASB juga meminta komentar apakah:
- Pernyataan (IPSAS) terpisah yang memuat syarat-syarat khusus
pembandingan realisasi dengan anggaran harus diterbitkan untuk
penerapan ketika basis akrual digunakan atau ketika basis kas
digunakan; atau
- Persyaratan yang diatur dalam ED ini dimuat saja dalam IPSAS 1
untuk entitas yang menerapkan basis akrual dan dalam Cash Basis
IPSAS untuk yang menggunakan basis kas.

4) Exposure Draft Nomor 28 “Disclosure of Financial Information about the
General Government Sector”
a. Latar Belakang
Pelaporan keuangan dengan basis statistik atau untuk tujuan statistik seperti
System of National Account 1993 (SNA 93), Government Finance Statistics
Manual 2001 (GFSM 2001) dan European System of Account 1995 (ESA 95)
mengharuskan pemerintah untuk menyajikan informasi keuangan mengenai
sektor umum pemerintah (general government sector/GGS). Untuk tujuan
statistik, GGS berisi entitas pemerintah yang tidak terlibat kegiatan pasar
(non-market activities).
IPSAS yang ada sekarang ini mewajibkan penyajian informasi untuk tujuan
umum yang meliputi informasi tentang seluruh sumber daya yang dikontrol
oleh entitas dan syarat-syarat mengenai konsolidasi seluruh entitas yang
dikendalikan (controlled entity). IPSAS tidak mewajibkan entitas sektor
publik untuk mengungkapkan informasi tentang GGS.
Beberapa entitas pemerintah menyajikan kedua informasi ini yaitu informasi
untuk tujuan umum (GPFS) dan informasi untuk tujuan statistik. IPSASB
didorong untuk secara eksplisit mengijinkan atau mendorong
(allowing/encouraging) penyajian informasi untuk tujuan statistik/GGS
seperti yang tercantum dalam GFSM 2001 untuk seluruh laporan keuangan
untuk tujuan umum. ED ini mengusulkan persyaratan penerapan oleh seluruh
entitas pemerintah yang memilih mengungkapkan informasi tentang GGS
dalam laporan keuangan berbasis akrual.
b. Komentar dan Masukan yang Diharapkan
IPSASB mengharapkan komentar dan masukan untuk hal-hal sebagai berikut:
(a) Apakah syarat-syarat untuk pengungkapan informasi keuangan
tentang GGS harus dimuat dalam GPFS sesuai IPSAS? Jika ya,
apakah pengungkapan tersebut bersifat diijinkan (allowed), didorong
(encouraged), atau diwajibkan (required);
(b) Apakah definisi GGS di paragraf 14 cocok?
(c) Apakah perlakuan investasi yang diusulkan dalam perusahaan
publik cocok dalam GGS?
(d) Apakah setiap unit pemerintah yang memilih untuk menyajikan
informasi GGS diwajibkan untuk memisahkan informasi tersebut
menurut unit dalam laporan konsolidasi?
(e) Apakah rekonsiliasi ke pelaporan untuk tujuan statistik diwajibkan?
(f) Apakah penyajian informasi GGS perlu standar tersendiri atau
dijelaskan saja di IPSAS 1?
(g) Apakah syarat pengungkapan GGS dalam basis kas juga harus
dikembangkan?

7. Simpulan
IPSASB sebagai penyusun standar akuntansi IFAC untuk sektor publik telah
menerbitkan empat exposure draft (ED) dalam kerangka konvergensi standar
akuntansi sektor publik (IPSAS) ke standar akuntansi sektor komersial/bisnis
(IAS/IFRS). Diakui, kedua sektor ini memang tetap berbeda dari berbagai sudut
pandang. Akan tetapi penyusun standar sendiri mengakui adanya perbedaanperbedaan
tersebut dengan melampirkan hal-hal yang berbeda di kedua sektor ini.
Perbedaan in dibuat dalam bentuk pembandingan antara IPSAS dengan IAS/IFRS
dengan judul Comparison to IAS.
Setiap ED meminta adanya komentar dan tanggapan untuk itu dalam memberikan
komentar dapat diarahkan pada kondisi yang ada di Indonesia. Hal ini penting karena
ruang lingkup sektor publik yang dimaksudkan oleh IPSASB adalah sektor
pemerintah.

DAFTAR PUSTAKA
International Federation of Accountants (IFAC), (2003), Handbook of International Public
Sector Accounting Standards.
Jones, Rowan, and Pendlebury, Maurice, (2000), Public Sector Accounting, (Fifth Edition),
Harlow, Pierson Education Limited.
Granof, Michael H., (1998), Government and Not-For-Profit Accounting: Concepts and
Practices, New York, John Wiley & Son.
Ramanathan, Kavasseri V., and Hegstad, Larry P., (1982), Readings in Management Control
in Nonprofit Organizations, New York, John Wiley and Son.

Posted in: Akuntansi Internasional