11.46
M AGUS SUDRAJAT
Selama beberapa tahun terakhir banyak negara yang telah memulai berbagai macam reformasi keuangan dan administrasi yang terutama meletakan penekanan kepada pengawasan dan pertanggungjawaban yang lebih baik. Akuntansi manajemen memainkan sebuah peran yang signifikan disini. Bab ini memberikan pengenalan yang singkat terhadap sistem akuntansi manajemen kontemporer di sektor publik.
Reformasi sektor publik dan manajemen publik baru
Pada tahun-tahun belakangan ini, banyak negara yang telah memulai berbagai macam reformasi keuangan dan administrasi. Reformasi tersebut memiliki dua tema yang luas yaitu: reformasi yang berkonsentrasi kepada sistem pengendalian manajemen dengan memperbaiki informasi yang disediakan oleh sistem akuntansi, dengan mengklarifikasi peran dan tanggung jawab, dan dengan menciptakan pertanggungjawaban; dan reformasi yang mempertimbangkan stabilisasi ekonomi dengan membuka sektor publik terhadap persaingan. Kedua tujuan utama dari proses reformasi adalah untuk mempromosikan suatu budaya kinerja, dan untuk membuat sektor publik jadi lebih peka terhadap kebutuhan pemerintah dengan meningkatkan pertanggungjawaban organisasi, dengan meningkatkan efisiensi dan efektivitas, dengan memperkenalkan pengambilan keputusan partisipatif dan dengan mengadopsi fokus konsumen. Agenda reformasi keuangan meliputi hal-hal seperti pelaporan keuangan, akuntansi akrual, penetapan harga biaya yang lengkap, perjanjian antara pembeli dengan penyedia dan penanganan aset. Reformasi administrasi meliputi, tetapi tidak terbatas pada, reformasi struktural, reformasi tenaga kerja, tinjauan tentang sistem informasi dan reformasi pertanggung jawaban. Reformasi tersebut dipusatkan kepada cita-cita manajemen publik yang baru (NPM).
Pengenalan NPM di sektor publik telah melihat suatu pergeseran dalam fokus dari kepatuhan terhadap sebuah penekanan terhadap pengalokasian sumberdaya dan pencapaian tujuan. Singkatnya, NPM meliputi ide-ide berikut ini:
• Dari perspektif manajemen, sektor publik dan swasta tidak berbeda dan oleh karenanya sebaiknya ditangani dengan cara yang sama;
• Memfokuskan kembali pertanggungjawaban proses kepada pertanggungjawaban atas hasil;
• Pemisahan antara aktivitas usaha komersial dan non-komersial;
• Sebuah penekanan terhadap pelaporan keuangan, pemantauan dan pertanggungjawaban;
• Peningkatan pada pengontrakan kegiatan usaha keluar dengan menggunakan kontrak tertentu untuk pekerjaan jangka pendek;
• Menirukan praktek-praktek manajemen sektor swasta seperti pengenalan rencana perusahaan, pernyataan visi dan rencana strategis;
• Sebuah pergeseran pada pilihan dari insentif non-keuangan ke insentif keuangan;
• Penekanan terhadap pemangkasan biaya dan efisiensi;
Berbagai tekanan sosial, ekonomi dan teknologi memaksa pemerintah untuk menjadi lebih efektif, efisien dan bertanggung jawab dalam penggunaan dana yang dihasilkan secara publik. Terutama, Rivlin (1996), Sansom (1997) dan Wensing (1997) menyatakan bahwa pemerintah sedang berada dibawah tekanan dari meningkatnya globalisasi, ketidakpuasan warga dengan manajemen saat ini dan pembatasan anggaran. Mellors (1995, hal.1) berpendapat bahwa ada enam kekuatan kunci yang mengendalikan perubahan pada sektor publik, termasuk hal-hal berikut ini:
• Mengubah sikap terhadap peran pemerintah dalam perekonomian;
• Proses reformasi ekonomi mikro;
• Mengubah harapan komunitas dan usaha;
• Batasan sumberdaya;
• Dampak teknologi;
• Kebutuhan akan pertanggungjawaban yang lebih besar.
Implikasi reformasi sektor publik bagi akuntansi
Reformasi pemerintahan telah memiliki implikasi yang cukup besar bagi akuntansi. Akuntansi tradisional pada sektor publik terfokus kepada input dan pengendalian biaya. Reformasi sektor publik telah mengubah peran akuntansi tradisional menjadi peran yang terfokus kepada pertanggungjawaban dan pengalokasian sumberdaya yang efisien. Hal ini menyiratkan bahwa akuntansi sebaiknya dikonsentrasikan kepada output (hasil), pengukuran kinerja, efisiensi, penghematan biaya, produktivitas, dan pengukuran kinerja. Hal ini nantinya menuntut agar teknologi-teknologi akuntansi yang baru digunakan seperti penetapan anggaran pemrograman perencanaan, akuntansi akrual, indikator kinerja dan mekanisme pelaporan tahunan. Bagian-bagian berikut ini membahas beberapa teknik akuntansi manajemen yang ‘baru’.
Akuntansi Akrual
Sektor akrual akhir-akhir ini telah beralih dari akuntansi berbasis kas ke akuntansi akrual dalam menanggapi pengadopsian prinsip-prinsip komersial. Akuntansi kas menuntut pencatatan arus keluar masuk kas. Sebaliknya, akuntansi akrual menuntut dikenalinya penerimaan pada periode dimana keuntungan ekonomi dapat diukur secara terpercaya. Demikian halnya, pengeluaran diketahui apabila konsumsi barang-barang mampu menjadi pengukuran yang terpercaya. Ada beberapa alasan mengapa peralihan ke akuntansi akrual tidak dapat dihindari. Yang pertama, akuntansi akrual menawarkan manfaat dari pertanggungjawaban yang semakin baik dan manajemen sumberdaya yang semakin baik. Pernyataan ini telah didukung oleh bukti yang mengungkapkan bahwa sebuah sistem kas menyediakan informasi yang kurang memadai mengenai pembiayaan operasional yang lengkap. Di lain pihak, akuntansi akrual dikatakan memperbaiki pengambilan keputusan dengan memberikan informasi mengenai biaya operasional penuh dan sumberdaya-sumberdaya yang digunakan untuk menyampaikan layanan kepada publik. Hal ini semakin penting bagi unit-unit usaha yang melakukan komersialisasi untuk memungkinkan mereka mengembalikan biaya produk dan jasa. Yang terakhir, akuntansi akrual memberi pemerintah dengan peluang untuk meminimalisir biaya melalui pengenalan biaya.
Keterbatasan yang diidentifikasi dari penggunaan akuntansi akrual meliputi fakta bahwa hal ini dapat mengakibatkan kesalahan pengalokasian sumberdaya dan kurangnya pengungkapan tentang ukuran aset dan liabilitas. Hal ini mengurangi kemampuan organisasi untuk mempertimbangkan biaya program yang lengkap akibat fluktuasi biaya. Yang lebih penting, mungkin, adalah fakta bahwa akuntansi akrual memungkinkan orgnanisasi untuk menangguhkan liabilitas seperti long-service leave kepada periode yang akan datang, sehingga membebani para calon wajib pajak dengan biaya-biaya tersebut. Sebaliknya, pemerintah juga membebankan biaya lengkap aset yang dibeli pada tahun tersebut kepada para wajib pajak saat ini, bukan mengalokasikan biaya-biaya tersebut selama aset tersebut masih digunakan.
Pengenalan akuntansi akrual dalam sektor publik memerlukan suatu perubahan pada teknik informasi yang ada. Hal ini berarti bahwa banyak uang yang harus diinvestasikan kepada perubahan sistem akuntansi manajemen sehingga hal ini dapat menghasilkan laporan akrual dan baik melatih maupun merekrut orang-orang untuk mendukung sistem akuntansi manajemen akrual yang baru. Penetapan anggaran akrual mengacu kepada pembuatan anggaran sesuai dengan konsep akrual. Guthrie (1999, hal. 145) mengungkapkan bahwa alasan utama dari hal ini adalah ketidaksesuaian antara pengukuran biaya lengkap dari sebuah program dalam istilah-istilah akrual yang digelembungkan ketika kas yang dialokasikan oleh pemerintah ada dalam jumlah dollar mutlak yang lebih kecil. Organisasi membuat anggaran operasional, anggaran mdoal, anggaran arus kas dan laporan aset yang dianggarkan dan liabilitas dengan menggunakan prinsip-prinsip akrual.
Selain penggunaan penetapan anggaran penerimaan yang umum, beberapa perusahaan sektor publik juga menggunakan teknik pengendalian manajemen berikut ini.
Sistem penetapan anggaran pemrograman perencanaan
Sistem penetapa anggaran pemrograman perencanaan (PPBS) mencoba menghubungkan antara rencana, tujuan, lingkungan dimana organisasi bekerja, dan umpan balik dari informasi kontrol. Presiden AS Johnson memperkenalkan sistem ini kepada pemerintahan federal pada tahun 1965.
Literatur akuntansi sektor publik membahas tujuan-tujuan penting dari PPBS berikut ini:
• Pengenalan yang hati-hati dan pengkajian sasaran dan tujuan di masing-masing bidang kegiatan pemerintahan;
• Analisis tentang output suatu program tertentu dalam kaitannya dengan tujuannya;
• Pengukuran biaya total program tertentu, bukan hanya untuk satu tahun melainkan beberapa tahun di masa yang akan datang;
• Perumusan tujuan dan program yang tidak hanya berlaku satu tahun untuk menghubungkan anggaran tahunan dengan tujuan jangka panjang;
• Analisis alternatif untuk mencari cara yang paling efektif untuk mencapai tujuan program dengan biaya sekecil mungkin;
• Penetapan prosedur analisis untuk berfungsi sebagai sebuah bagian yang sistematis dari proses tinjauan anggaran.
Penetapan anggaran berbasis nol
Penetapan anggaran berbasis nol (ZBB) adalah sebuah teknik dimana biaya total (pokok plus tambahan) dari setiap barang yang dicantumkan dalam sebuah anggaran yang diusulkan harus didukung dan disetujui. Hal ini mengungkapkan bahwa tidak ada tingkat pengeluaran pokok atau minimal yang sebaiknya diterima untuk suatu kegiatan. Sumberdaya tidak perlu dialokasikan sesuai dengan pola tahun sebelumnya. Pendekatan ini memerlukan evaluasi ulang terhadap semua pengeluaran dan kegiatan; semua kegiatan dimulai dari pokok nol.
Kelebihan ZBB
• Hal ini mengalokasikan sumberdaya menurut prioritas, antara yang penting dengan yang kurang penting.
• Hal ini memperaiki pengambilan keputusan karena pengalokasian anggaran terkait dengan tujuan.
• Hal ini memuat para manajer merencanakan terlebih dahulu dan mempertahankan anggarannya; sehingga hal ini menciptakan rasa kepemilikan yang lebih besar terhadap anggaran tersebut.
Masalah-masalah dalam ZBB
• Ini adalah praktek yang memakan waktu lama
• Mustahil untuk menilai semua kegiatan setiap tahun
• Hal ini dibebankan karena alasan legislatif dan politik
• Hal ini mendatangkan banyak informasi yang tidak dapat diasimilasi (diserap) secara memadai oleh para pembuat keputusan.
Akuntansi anggaran
Akuntansi anggaran meliputi jumlah yang dianggarkan maupun jumlah yang sesungguhnya didalam sistem double-entry. Dengan akuntansi anggaran, laporan anggaran untuk semua departemen dibuat sebelum permulaan periode pelaporan. Laporan yang dianggarkan selanjutnya dibandingkan dengan laporan yang sesungguhnya untuk periode tersebut, dan variansi (selisih) antara keduanya ditetapkan. Laporan selisih merupakan suatu cara yang mudah untuk memberitahukan apakah anggaran telah dipatuhi atau apakah masing-masing departemen telah over-spent (melebihi anggaran) atau under-spent (kurang dari anggaran) dibandingkan dengan anggaran.
Jumlah yang dianggarkan dimasukkan kedalam akun yang tepat dan selanjutnya, ketika pengeluaran didatangkan, debet ditetapkan sesuai kredit tersebut. Hal ini menghasilkan suatu saldo yang menyatakan jumlah anggaran yang belum dibelanjakan.
Ketergantungan kepada anggaran di sektor publik berasal dari sifat dana mereka. Pemerintah memungut pajak, retribusi, ongkos, dll dan mengalokasikan sumberdaya melalui proses anggaran ke departemen-departemen (misalnya kesehatan dan pendidikan), yang selanjutnya dibatasi oleh pengalokasian dana guna mencapai tujuan mereka. Untuk memungkinkan operasi yang efisien dan efektif di departemen, departemen memiliki anggaran pembelanjaan sendiri. Proses ini memungkinkan pembelanjaan dana pemerintah yang efektif, tetapi tidak memungkinkan dilakukannya pengukuran efisiensi, karena satu-satunya persyaratan adalah bahwa semua uang yang dialokasikan harus dibelanjakan.
Kelebihan utama dari akuntansi anggaran adalah kerumitan yang dilibatkan dalam mewujudkan dua rangkaian angka. Praktek yang umum adalah dengan menyajikan anggaran disisi akun operasional pada format yang sama. Hal ini memungkinkan dilakukannya penyajian data yang dapat digunakan untuk evaluasi kinerja, yang mengontrol dan merencanakan pengalokasian sumberdaya.
Ringkasan Bab
Pada tahun-tahun terakhir, ada tekanan dari pemerintah untuk memproduksi rangkaian hasil (outcome) yang diharapkan lebih tinggi untuk sektor publik. Langkah reformasi memiliki efek memaksa ketika organisasi pemerintahan telah dipaksa untuk mengadopsi metode-metode seperti manajemen hasil, benchmarking, manajemen kinerja dan manajemen kualitas total. Dalam dunia ‘baru’ ini, manajemen sektor publik telah diubah dari administrator dan petugas pemeliharaan sumberdaya menjadi manajer yang bertanggung jawab yang diberi wewenang yang lebih besar. Akuntansi manajemen tradisional di sektor publik terfokus kepada input dan pengendalian pengeluaran. Inisiatif NPM telah mengubah peran tradisional akuntansi ini menjadi peran yang terfokus kepada pertanggungjawaban dan pengalokasian sumberdaya yang efisien. Hal ini menyiratkan bahwa akuntansi seharusnya berkonsentrasi kepada output/outcome, pengukura kinerja dan efisiensi serta efektivitas. Hal ini nantinya menuntut digunakannya teknologi akuntansi baru seperti penetapan anggaran pemrograman perencanaan, anggaran akrual dan manajemen kinerja.
Istilah-istilah penting yang harus dipelajari
Akuntansi akrual
Anggaran akrual
Manajemen publik baru
Penetapan anggaran pemrograman perencanaan
Sektor publik
Akuntansi sektor publik
Reformasi
Penetapan anggaran berbasis nol
Pertanyaan Diskusi
15.1 Haruskah perusahaan-perusahaan sektor publik ditangani secara berbeda dengan perusahaan sektor swasta?
15.2 Bagaimana pemerintah dapat mengubah sektor publik menjadi lebih efektif, efisien dan bertanggung jawab.
15.3 Apakah dua tema pokok dari reformasi sektor publik di seluruh dunia?
15.4 Jelaskan konsep ‘manajemen publik baru’. Mengapa hal ini penting bagi organisasi sektor publik saat ini?
15.5 Bagaimana akuntansi telah dipengaruhi oleh reformasi sektor publik?
15.6 Mengapa sektor publik beralih dari akuntansi berbasis kas ke akuntansi berbasis akrual?
15.7 Apakah batasan-batasan dalam menerapkan akuntansi akrual pada sektor publik?
15.8 Apakah yang dimaksud dengan penetapan anggaran berbasis nol (ZBB)? Diskusikan kelebihan dan kekurangannya.
15.9 Apakah organisasi sektor publik saat ini perlu mereformasi sistem akuntansi manajemen mereka? jelaskan.
15.10 Apakah yang dimaksud dengan sistem penetapan anggaran pemrograman perencanaan (PPBS)? Apakah manfaat PPBS bagi organisasi?
15.11 Diskusikan peran anggaran dalam organisasi sektor publik saat ini.
Posted in: Akuntansi Sektor Publik
